Impulsreferat von Bundesminister Dr. Wolfgang Schäuble bei der 12. (nichtöffentlichen) Sitzung der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen

Wir haben in der Kommission das gemeinsame Ziel, den Föderalismus leistungsfähig zu erhalten. Der Auftrag der Kommission umfasst nicht nur die Finanzfragen von Bund und Ländern, die Begrenzung der Staatsverschuldung und die Vermeidung von Haushaltsnotlagen, sondern auch die Verbesserung der Leistungsfähigkeit der Verwaltungen von Bund und Ländern.

Die öffentliche Verwaltung muss sich auf allen Ebenen dem technologischen Wandel und den gestiegenen Anforderungen der Bevölkerung und der Wirtschaft stellen; dazu gehört nicht zuletzt eine umfassende Nutzung der modernen Informationstechnik, die für Bürger und Wirtschaft den Umgang mit der Verwaltung spürbar erleichtern kann. Verwaltungsverfahren mit der Wirtschaft sollen ? das ist das Ziel der Bundesregierung ? ab 2012 möglichst nur noch elektronisch abgewickelt werden. Für den Geltungsbereich der EG-Dienstleistungsrichtlinie muss dies schon bis Ende 2009 gewährleistet sein.

Die Kommission hat sich aber auch deshalb mit der Verwaltungsmodernisierung befasst, um ? wo immer möglich ? Effizienzgewinne zu erzielen, also die Verwaltungskosten spürbar zu senken, mehr finanziellen Handlungsspielraum zu gewinnen und damit einen Beitrag zur Haushaltskonsolidierung, zur besseren Bewältigung der Schuldenproblematik zu leisten. Insoweit besteht ein enger Zusammenhang zwischen Korb 1 und Korb 2.

In der Staatspraxis haben sich vielfältige Formen der Verwaltungszusammenarbeit der Länder untereinander wie auch im Bund-Länder-Verhältnis entwickelt. Dies ist notwendige Folge zunehmender ebenen- und sektorübergreifender Verflechtung und Vernetzung in unserer Gesellschaft.

So schreibt z.B. die EG-Dienstleistungsrichtlinie bis Ende 2009 einen einheitlichen Ansprechpartner in der Verwaltung für Dienstleistungsunternehmen aus ganz Europa vor, der mit allen einschlägigen Behörden von Bund, Ländern und Kommunen elektronisch vernetzt und elektronisch erreichbar sein muss.

Verwaltung kann sich also immer weniger in getrennten Zuständigkeitsbereichen vollziehen. Die Vereinbarung von Verwaltungskooperation ist in der Praxis aber häufig zeitaufwändig und schwierig, die Abstimmungsverfahren sind manchmal sehr langwierig und werden den Erwartungen der Bevölkerung und der Wirtschaft nicht gerecht. Wir brauchen neue Instrumente der horizontalen und vertikalen Verwaltungskooperation, insbesondere im Bereich der IT-Zusammenarbeit. Dabei geht es auch um die verfassungsrechtliche Absicherung der Kooperation vor dem Hintergrund des so genannten Verbots der Mischverwaltung.

Außerdem muss sich die öffentliche Verwaltung auf allen Ebenen stärker als bisher dem Leistungsvergleich stellen. Qualität, Kosten und Leistung müssen transparent gemacht und öffentlich diskutiert werden. Dies ermöglicht gegenseitiges Lernen, Wettbewerb und Innovationen.

Die Mitglieder der Bundesregierung in der Kommission haben sich auf eine Reihe von Vorschlägen zur Verbesserung der Verwaltung von Bund und Ländern verständigt. Aus Zeitgründen kann ich hier nicht alle Vorschläge nennen. Sie decken sich aber ganz weitgehend mit den Positionen, die von Seiten des Bundes in den Fachdiskursen eingenommen worden sind. Dabei sind mir drei Themen besonders wichtig. Sie betreffen
die Bund-Länder-Zusammenarbeit im IT-Bereich,
das Instrumentarium der Verwaltungskooperation
und die kontinuierliche Förderung von Effektivität und Effizienz der Verwaltung durch Benchmarking.

Diese Vorschläge möchte ich gern etwas näher erläutern.

I. Bund-Länder-IT-Zusammenarbeit

Informationstechnik ist heute unverzichtbare Grundlage moderner Verwaltung. Bund, Länder und Kommunen geben jährlich ca. 17 Mrd. Euro für die IT-Technik aus. Trotz dieser gewaltigen Summe bleiben die Qualität und vor allem auch die Geschwindigkeit des Einsatzes neuer IT-Systeme weit hinter unseren Erwartungen zurück. Sie kennen Beispiele hierfür aus Ihrem eigenen Bereich wie auch in der Zusammenarbeit von Bund und Ländern. Ich nenne nur den ersten Anlauf des Polizeisystems ?Inpol-neu?, die Steuerverwaltung oder den Digitalfunk der Sicherheitsbehörden.

Um mehr Schnelligkeit, Qualität und Sicherheit zu erreichen, sind neue Wege in der Zusammenarbeit von Bund und Ländern erforderlich. Die bisherigen Mechanismen basieren auf freiwilliger punktueller Zusammenarbeit. Wir sollten nun den Mut aufbringen, der Zusammenarbeit bei der IT einen verbindlichen Rahmen im Grundgesetz zu geben.

Es besteht Einvernehmen, dass zwei Aspekte der IT gemeinsame, Bund-Länder-übergreifende Regelungen erfordern:
die Gewährleistung einer sicheren IT-Netzinfrastruktur
und die so genannte Interoperabilität der IT-Systeme.

Die IT-Sicherheitslage hat sich verschärft. Als Konsequenz muss das IT-Netz des Staates ausfallsicher funktionieren und es muss gegen unberechtigte Zugriffe geschützt sein. Ich erinnere an den Cyber-Angriff auf die Republik Estland im April und Mai des letzen Jahres. Zum ersten Mal galt ein solcher Angriff einem Staat insgesamt. Die dramatische Folge war, dass Estland zeitweise vom Internet abgeschaltet werden musste. Wir dürfen uns nichts vormachen: Auch Deutschland wäre gegen einen Angriff wie gegen Estland nur unzureichend geschützt.

Gegenwärtig entwickelt und betreibt die öffentliche Verwaltung ihre IT-Netze nicht koordiniert, sondern parallel. Rund 500 Netze der Verwaltung kosten jedes Jahr ca. 2,6 Mrd. Euro. Ein abgestimmtes Vorgehen würde langfristig Kosten sparen und die Sicherheit erhöhen. Die Deutsche Bank betreibt z.B. ihr weltweites Netz für ca. 100 Mio. Euro pro Jahr.

Deswegen sollte der Bund den Auftrag erhalten, ein so genanntes IT-Koppelnetz aufzubauen, an das sich die Länder mit ihren Landesnetzen anschließen. Um dies im Konsens zu ermöglichen, soll das Netz zwar vom Bund betrieben, aber gemeinsam mit den Ländern geplant werden; die Bedingungen, unter denen sich Länder und Kommunen anschließen, sollen gemeinsam festgelegt werden. Auf diese Weise erhalten wir mittelfristig eine abgestimmte, effizientere und vor allem sichere IT-Netzinfrastruktur für die gesamte deutsche Verwaltung.

Die Verantwortlichkeiten bleiben klar getrennt: Der Bund trägt Sorge für die bundesweite Netzinfrastruktur, die Länder und Kommunen für die Versorgung ihrer Bereiche.

Der zweite Aspekt betrifft das Zusammenpassen der verschiedenen IT-Systeme, die so genannte ?Interoperabilität der IT-Systeme?. Hier gibt es punktuell schon gute Zusammenarbeit in manchen Fachgebieten, zum Beispiel im Meldewesen. Was uns allerdings fehlt, ist ein geregeltes Verfahren zur schnellen und verbindlichen Vereinbarung solcher Interoperabilitätsanforderungen. Es muss für alle Fachgremien von Bund und Ländern verbindlich sein, damit technische Schnittstellen zum Beispiel von den Umweltministern nicht anders definiert werden als von den Innenministern.

Interoperabilitätsstandards führen im Übrigen zu spürbaren Kostensenkungen. Wirtschaftlichkeitsberechnungen bei sieben ausgewählten Fachaufgaben haben gezeigt, dass Festlegungen für eine technische Interoperabilität im Durchschnitt 50 Mio. Euro pro Fachaufgabe sparen können. Bei weit über 100 ebenenübergreifend zu erledigenden Fachaufgaben bestehen somit erhebliche Einsparmöglichkeiten.
Die Länder sind bestrebt, auf dem Gebiet der IT-Netze zu koordinierten Lösungen zu kommen. Die bisherigen Bemühungen reichen aber nicht aus. Auch die ins Auge gefasste Gründung eines Vereins zum Betrieb von Netzen kann nur ein Hilfsmittel sein. Meine Gespräche auf der CeBIT haben das bestätigt. Diese Kommission hat die Chance, einen großen Schritt voranzukommen. Wir müssen eine neue Grundlage für die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in der IT schaffen, um den Innovationsrhythmus der IT nicht durch langwierige bürokratische Entscheidungsprozesse zu blockieren. Diese Blockaden können wir uns nicht länger erlauben.

Die vorliegenden Unterlagen aus dem Fachdiskurs 1 lassen Hoffnung auf eine Einigung aufkommen: wenn ich die beiden extremen Vorschläge ? eine Voll-Gesetzgebungskompetenz des Bundes für IT auf der einen Seite bzw. das nur punktuelle Zusammenwirken durch Staatsverträge auf der anderen Seite ? abziehe, dann sind wir doch schon nah beieinander: Es gibt einen Vorschlag vom Bund und einen von den Ländern für eine Regelung im Grundgesetz. Wenn ich sie nebeneinander lege, stimmt doch schon vieles überein. Deshalb sollten wir die Kraft aufbringen, zu einer gemeinsamen Lösung zu kommen.

II. Vertikale und horizontale Verwaltungskooperation

Wir brauchen neue Instrumente der Verwaltungskooperation nicht nur im IT-Bereich, sondern auch in einzelnen anderen Aufgabenfeldern, vor allem bei verwaltungsinternen Dienstleistungen. Nach dem Urteil des BVerfG zum organisationsrechtlichen Teil des SGB II besteht Unsicherheit über den Umfang der zulässigen Zusammenarbeit. Deshalb benötigen wir eine klare verfassungsrechtliche Grundlage.

Die Mitglieder der Bundesregierung schlagen deshalb die Verankerung neuer Instrumente der Verwaltungskooperation im Grundgesetz vor. Damit sollen vor allem horizontale und vertikale Verwaltungskooperationen nach dem Prinzip ?Einer für alle oder einer für mehrere? erleichtert und rechtlich abgesichert werden. Wichtig ist mir ein neuer Artikel 91c des Grundgesetzes (GG). Mit dieser Vorschrift soll die Möglichkeit geschaffen werden, verwaltungsinterne Dienstleistungen durch Vereinbarung z.B. auf ein Land, auf den Bund oder auf gemeinsame Einrichtungen zu übertragen.

Verwaltungsinterne Dienstleistungen sind dem eigentlichen Verwaltungshandeln vorgelagert, werden häufig als ?Verwaltung der Verwaltung? bezeichnet, betreffen also etwa Personal, Haushalt, Beschaffung oder IT-Dienstleistungen. Es handelt sich überwiegend um standardisierbare Arbeitsprozesse, die mit Hilfe der IT automatisiert und in so genannten Dienstleistungszentren gebündelt werden können. Auf diese Weise können die Leistungen schneller, in hoher Qualität und zu deutlich geringeren Kosten erbracht werden. Dabei wird nur die Aufgabenerledigung auf diese Dienstleistungszentren übertragen, während die Entscheidungen über Personal, Haushalt, Beschaffung usw. in den jeweiligen Verwaltungsbehörden bleiben.

Nach vorliegenden Untersuchungen sind rund 680.000 Beschäftigte von Bund, Ländern und Kommunen mit solchen internen Dienstleistungen befasst. Durch Aufgabenbündelung in Dienstleistungszentren lassen sich danach Effizienzgewinne in Milliardenhöhe erzielen. Die in der Studie angegebene Kostensenkung um 3 Mrd. Euro pro Jahr ist auf Grund der Erfahrungen aus der Bundesverwaltung eher als Untergrenze anzusehen.

Auch im Bereich der Statistik könnten die Erhebung, Aufbereitung und Datenhaltung standardisiert, automatisiert und mit Hilfe der IT in einem Dienstleistungszentrum Statistik beim Statistischen Bundesamt gebündelt werden. Damit würden ineffiziente Parallelstrukturen beseitigt. Die statistischen Landesämter behielten dabei den uneingeschränkten Zugriff auf die Daten ihres Landes für Zwecke der Auswertung und Analyse. Sie blieben damit in vollem Umfang für Politik, Verwaltung und Öffentlichkeit handlungsfähig.

Dabei sind kleine Länder auf eine derartige Zusammenarbeit mit anderen Ländern oder mit dem Bund besonders angewiesen, da sie allein ausreichend große und vergleichbar effiziente Dienstleistungszentren nicht schaffen können. Durch die Zusammenarbeit können die vielfach beklagten strukturellen Nachteile kleiner Länder ein Stück weit kompensiert werden.

III. Benchmarking

Leistungsvergleiche zwischen Verwaltungen ? das so genannte Benchmarking ? machen Kosten, Leistungen und Qualität von Verwaltungen transparent, so dass die Verwaltungen in einen Wettbewerb um die beste Lösung treten und vom Besten lernen können.

In der Kommission besteht Übereinstimmung, dass Benchmarking ein hervorragendes Instrument ist, um die Qualität und die Effizienz des Verwaltungshandelns kontinuierlich zu verbessern. Dies wird durch zahlreiche praktische Beispiele wie das Benchmarking der Stadtstaaten, auf kommunaler Ebene, im Bereich des Gesundheitswesens und der Finanzämter belegt.

Allerdings ist die Bereitschaft zur Mitwirkung an Leistungsvergleichen sehr unterschiedlich ausgeprägt. Manche Behörden stellen sich nur ungern dem Wettbewerb und der Transparenz des Wettbewerbs. Die vielfach geforderte Freiwilligkeit der Teilnahme an Leistungsvergleichen darf nicht dazu führen, dass Benchmarking faktisch verhindert wird.

Die Erfahrung hat gezeigt, dass bloße politische Willensbekundungen zum Benchmarking und zum Wettbewerb der Verwaltungen nicht ausreichen. Die Ministerpräsidentenkonferenz hat sich im Dezember 2004 für Leistungs- und Qualitätsvergleiche und deren Veröffentlichung ausgesprochen. Der Beschluss hat aber bisher wohl noch keine ausreichende Wirkung gezeigt.

Denn mehrere Sachverständige haben in der Anhörung beklagt, dass es in Deutschland an einer Vergleichskultur fehle. Der klassische Satz in der deutschen Verwaltung sei nicht mehr der Satz ?Das haben wir noch nie so gemacht? oder ?Das haben wir schon immer so gemacht?, sondern heute laute der klassische Verwaltungssatz: ?Das kann man nicht vergleichen?. Deshalb brauchen wir ein außergewöhnlich deutliches Signal, um die fehlende Vergleichskultur zu überwinden und wirklich voranzukommen.

Die Bundesregierung schlägt dazu einen Verfassungsauftrag Artikel 91e GG (neu) zur Förderung der Vergleichskultur vor, der lautet: ?Bund und Länder sollen zur Feststellung und Förderung der Leistungsfähigkeit ihrer Verwaltungen Vergleichsstudien durchführen und die Ergebnisse veröffentlichen.?

Außerdem müssen Vergleichstudien organisiert werden. Dazu sollte eine Benchmarking-Agentur eingerichtet werden, die in engem Zusammenwirken mit den Behörden selbst Vergleichsstudien durchführt oder andere Einrichtungen damit beauftragt. Das Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung an der Hochschule Speyer wäre hervorragend geeignet, die Aufgabe einer Benchmarking-Agentur zu übernehmen.

IV. Ergebnis

Die Vorschläge zur Bund-Länder-Zusammenarbeit im IT-Bereich, zu neuen Instrumenten der Verwaltungskooperation und zur Förderung der Vergleichskultur führen zu einem neuen Abschnitt VIIIb ?Verwaltungszusammenarbeit? im Grundgesetz.

Dieser Abschnitt umfasst drei neue Artikel:
Artikel 91c GG (neu) Verwaltungsinterne Dienstleistungen;
Artikel 91d GG (neu) Informationstechnische Zusammenarbeit;
Artikel 91e GG (neu) Leistungsvergleiche.

Das ist aus meiner Sicht der Kern unserer Vorschläge, denen ich besondere Bedeutung beimesse. Das Instrumentarium ermöglicht auch eine verbesserte Kooperation und Aufgabenwahrnehmung in verschiedenen einzelnen Aufgabenfeldern, wie etwa im Bereich der Statistik. Weitere Vorschläge betreffen Probleme, die teilweise in einem einfachrechtlichen Begleitgesetz gelöst werden können.

Zu den Vorschlägen der Mitglieder der Bundesregierung gehören schließlich auch Vorschläge zur Steuerverwaltung, zum Verkehr und zur Börsenaufsicht, die im Fachdiskurs 3 behandelt worden sind und die Herr Kollege Steinbrück in der vergangenen Sitzung bereits erläutert hat.

V. Weiteres Vorgehen

Die vollständigen Vorschläge der Mitglieder der Bundesregierung in der Kommission, soweit sie die Verbesserung der Aufgabenwahrnehmung im Bereich der Verwaltung von Bund und Ländern betreffen, werde ich den Vorsitzenden der Kommission in Kürze zuleiten.

Der Koalitionsvertrag sieht vor, dass die Föderalismusreform noch in dieser Legislaturperiode fortgeführt werden soll. Die Kommission sollte sich nicht nur darauf beschränken, bis zum Ende der Legislaturperiode Vorschläge vorzubereiten. Wir sollten vielmehr die günstige politische Konstellation der Großen Koalition nutzen und die notwendigen Verfassungsänderungen noch in dieser Legislaturperiode ins Gesetzbuch bringen.

Das werden wir nur dann bei größter Anstrengung erreichen können, wenn wir in dieser Kommission noch vor der Sommerpause Beschlüsse fassen. Denn ich erinnere daran, dass das Gesetzgebungsverfahren einschließlich der notwendigen Vorarbeiten (Formulierung der Gesetzentwürfe) zur Umsetzung der Föderalismusreform I etwa ein dreiviertel Jahr in Anspruch genommen hat. Die Bundesregierung ist bereit, ihren Beitrag für eine erfolgreiche Fortführung der Föderalismusreform zu leisten.