Rede von Bundesminister Dr. Wolfgang Schäuble anlässlich der 13. Internationalen Metropolis Konferenz in Bonn
„Maximale Vielfalt auf minimalem Raum“, so hat der tschechische Schriftsteller Milan Kundera sein Ideal von Europa auf den Punkt gebracht.[1] An kaum einem anderen Ort in Europa wird dies so deutlich wie hier in Nordrhein-Westfalen: Das Gebiet von Rhein und Ruhr gehört zu den am dichtesten besiedelten Regionen Europas. Hier leben etwa 20 Prozent der deutschen Bevölkerung. Die wirtschaftlich starke und kulturell reiche Region hat auch international eine große Anziehungskraft. Die hiesige Industrie hat schon immer Arbeitskräfte aus ganz Europa angelockt.
Hier in Bonn haben wir vor fast 50 Jahren mit der Türkei das Abkommen zur Anwerbung von türkischen Arbeitnehmern abgeschlossen. Heute leben rund 2,5 Mio. Menschen türkischer Herkunft in Deutschland, davon die meisten in Nordrhein-Westfalen. Ich freue mich daher, dass es Herrn Minister Laschet gelungen ist, die 13. Internationale Metropolis Konferenz nach Bonn zu holen, in eine Region, die man als „Melting Pot“ Deutschlands bezeichnen kann.
Seit jeher üben Städte eine hohe Anziehungskraft auf Zuwanderer aus. Die Metropolen vereinen eine enorme Vielfalt an Nationalitäten und Migrantenkulturen. Jede große Metropole hat Straßenzüge und Viertel, die durch bestimmte Ethnien geprägt sind: In Berlin-Kreuzberg ist das die türkischstämmige Bevölkerung, im Stadtteil Notting Hill in London sind es Menschen afro-karibischer Herkunft, im Quartier Goutte d’Or in Paris haben viele Bewohner nordafrikanische Wurzeln.
Meist ziehen die Menschen in eines dieser Viertel, weil dort Verwandte leben, sie jemanden von zu Hause kennen, oder einfach weil sie dort Freunde aus ihrer Heimat haben. In all diesen Vierteln existieren Verwandtschafts- und Freundschaftsnetzwerke, die die Neuankömmlinge unterstützen und ihren Einstieg in den Alltag des Gastlandes, in die Gepflogenheiten und Sitten, erleichtern. Hier bewegen sie sich ein Stück weit auf Terrain, welches Geborgenheit und heimatliche Gefühle vermittelt.
Die Viertel haben oft für die angestammte Bevölkerung einen besonderen Charme. Man kann dort in ein anderes Lebensgefühl eintauchen, viel Neues kennenlernen und sich davon inspirieren lassen.
Die Migrantenviertel bergen jedoch auch die Gefahr des Unter-sich-Bleibens und der sozialen Abschottung. Die Migranten sind dort häufig nicht auf die Landesprache angewiesen, da sie sich in den Läden, Geschäften und Restaurants problemlos in ihrer Muttersprache verständlich machen können.
Die Globalisierung hat unser Leben grundlegend verändert. Die Mobilität und Flexibilität der Menschen hat in den letzten Jahren stetig zugenommen und wird weiter steigen. Moderne Kommunikationstechnologien, grenzüberschreitende Mobilität und weltweite Märkte vergrößern unseren Aktionsradius. Insgesamt leben nach Schätzungen der Vereinten Nationen in Europa rund 64 Millionen Migranten. Dies entspricht der gesamten Bevölkerung Spaniens, Portugals und Griechenlands zusammen.
Deutschland hat eine lange Zuwanderungsgeschichte, die bereits vor über 300 Jahren in Brandenburg mit der Aufnahme von Hugenotten beginnt. Auch wenn die Zahlen im Vergleich mit klassischen Einwanderungsländern wie den Vereinigten Staaten von Amerika oder Kanada gering erscheinen mögen: Seit Bestehen der Bundesrepublik sind in keinen anderen europäischen Staat mehr Menschen zugewandert als nach Deutschland.
In der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland gab es zwei große Zuwanderungswellen: Die erste war die Phase der Arbeitsmigration vom Beginn des Wirtschaftswunders in den 1960er Jahren bis Mitte der 70er Jahre, als ein Anwerbestopp für ausländische Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer verhängt wurde. In dieser Phase kamen Menschen aus Italien, Spanien, Griechenland, dem damaligen Jugoslawien und besonders aus der Türkei. Seither hat sich die Migration verändert: Heute kommen kaum noch Arbeitnehmer aus Italien, Spanien und Griechenland. Diese Länder haben als Mitgliedstaaten der Europäischen Union eine wirtschaftliche Entwicklung erlebt, die den Menschen zu Hause eine Perspektive bietet. Heute leben mehr Deutsche in Spanien als Spanier in Deutschland. Dies gilt auch für die Niederlande, für Großbritannien und für die meisten der so genannten reichen Industriestaaten.
Mit den politischen Umwälzungen in Europa Ende der 80er bis Mitte der 90er Jahre begann die zweite Zuwanderungswelle: Sie ist geprägt durch die Zuwanderung aus humanitären Gründen. Zugewandert sind zahlreiche Bürgerkriegsflüchtlinge aus dem ehemaligen Jugoslawien. Hinzu kam eine große Zahl an Menschen, die Asyl beantragten. Allein im Jahre 1992 waren dies mehr als 430.000 Menschen. Ich war zu dieser Zeit von 1989 bis 1991 schon einmal Innenminister. Der Regierungssitz war damals noch hier in Bonn und die Aufnahme der Bürgerkriegsflüchtlinge und Asylbewerber gehörte zu einer der größten Herausforderungen.
Gegenwärtig haben wir in unserem Land kaum noch Zuwanderung. Die OECD[2] hat kürzlich festgestellt, dass der Zuzug von Ausländern nach Deutschland „von einem vergleichsweise niedrigen Niveau noch weiter gefallen“ ist. Nur Japan, Portugal, Finnland und Frankreich lagen darunter. Über die Hälfte aller Zuwanderer nach Deutschland kommen aus der Europäischen Union. Mit rund 150.000 Zuzügen in 2006 und fast ebenso vielen in 2007 machen polnische Staatsangehörige derzeit die größte Gruppe aus.[3]
Die europäischen und westlichen Staaten können von Zuwanderung profitieren. Aufgrund der demographischen Entwicklung und der steigenden Lebenserwartung zeichnet sich in vielen Ländern eine starke Bevölkerungsalterung ab. Gut durchdachte Migrationspolitik kann demografische Effekte in einem gewissen Umfang abmildern. Das gilt zum Beispiel für den Fachkräftemangel, den wir in einzelnen Branchen haben und der zunehmen wird, wenn weniger Junge in den Arbeitsmarkt eintreten und mehr Alte in Rente gehen.
Hier stehen wir in Europa in Konkurrenz zu anderen Ländern – allen voran den Vereinigten Staaten von Amerika und Kanada. Jeder möchte gerne die „besten Köpfe“ und Talente für sich gewinnen. Weniger als 1.000 Hochqualifizierte stellen pro Jahr den Antrag auf Zuwanderung nach Deutschland.
Um die Position Deutschlands in diesem Wettbewerb zu stärken, arbeiten wir derzeit an einem Gesetz zur Erleichterung der Zuwanderung Hochqualifizierter. Der Entwurf des Arbeitsmigrationssteuerungsgesetzes ist an den Bedürfnissen von Arbeitsmarkt und Wirtschaft orientiert und soll durch gezieltes Monitoring eine passgenaue Lösung für bestehende Lücken bieten.
Es handelt aber nicht um ein rein nationales Thema. Auch in Europa befassen wir uns damit. Das zeigen die Bestrebungen zur Einführung einer so genannten „Blue Card“ ebenso wie der Europäische Migrationspakt der derzeitigen französische Ratspräsidentschaft.
Migration wirkt sich nicht nur auf die Zielländer, sondern auch auf die Herkunftsstaaten der Migranten aus, insbesondere wenn höher und hoch qualifizierte Menschen aus ihren Heimatländern abwandern. Im Rahmen dieser Konferenz werden wir über den Zusammenhang zwischen Migration und Entwicklung sprechen. Wegen dieses Zusammenhangs sollten die Zielstaaten bei ihrer Migrationspolitik auch reflektieren, welche neuen Probleme durch den so genannten „Brain Drain“ entstehen könnten. Es ist nicht im Interesse der Herkunftsländer, wenn qualifizierte Arbeitskräfte auf Dauer ihre Heimatstaaten verlassen. Es kann nicht sein, dass afrikanische Staaten qualifizierte Arbeitskräfte ausbilden, damit diese auf Lebenszeit für europäische Volkswirtschaften arbeiten. Deshalb wollen wir eine zirkuläre Migration. Das ist auch im Interesse der Entwicklungsländer.
Bei Migration geht es aber nicht nur um Demographie und wirtschaftliche Entwicklung. Wir dürfen nicht denselben Fehler machen wie in den 60er Jahren, als wir möglichst günstige Arbeitskräfte anwerben wollten, aber den kulturellen und sozialen Hintergrund sowie die persönlichen Erwartungen der Menschen, die zu uns kamen, wenig reflektiert haben. Bei Migration geht es immer auch um Interessen: um die Interessen derer, die kommen und derer, die schon da sind, um persönliche, humanitäre, wirtschaftliche oder nationale Interessen ebenso wie um europäische und internationale.
Zuwanderer kommen mit Erwartungen: Auch Arbeitsmigranten geht es in erster Linie darum, die Situation für sich und ihre Familien zu verbessern. Nicht immer erfüllt sich der Traum von einem besseren Leben. Es lässt sich oft nicht vermeiden, dass Erwartungen enttäuscht werden: etwa, wenn die Lebensbedingungen dann doch anders sind, wenn die soziale Stellung erst neu errungen werden muss – vielleicht auch, weil im Heimatland erworbene Qualifikationen im Aufnahmeland nicht ohne weiteres anerkannt werden. Erfüllung und Enttäuschung von Erwartungen sind Teil des Migrationsgeschehens und liegen dicht beieinander.
Der Anteil von Ausländerinnen und Ausländern in Deutschland liegt in den letzten Jahren relativ konstant bei knapp neun Prozent. Wenn wir Spätaussiedler, Eingebürgerte sowie die in Deutschland geborene zweite und dritte Generation von Personen ausländischer Abstammung zusammenzählen – also alle Menschen mit Migrationshintergrund –, so sind das knapp ein Fünftel der gesamten in Deutschland lebenden Bevölkerung.
Diese Menschen sind eine Bereicherung. Durch sie ist die deutsche Gesellschaft vielfältiger geworden.
Mit ihren vielfältigen neuen Reizen, wahnsinnig schnellen Veränderungen, ihrem Verführungs- und ihrem Irreführungspotential birgt unsere moderne und offene Welt aber auch Gefahren – denken Sie nur an die aktuelle Finanzkrise. Nicht nur durch Zuwanderung, auch durch zunehmenden Individualismus und den Verlust von Traditionen und Bindungen sind unsere Gesellschaften heterogener geworden. Die Frage, was unsere freiheitliche Gesellschaft zusammenhält und wie wir Toleranz, ein friedliches Miteinander und Offenheit sicherstellen können, gehört daher zu den zentralen Fragen unserer Zeit. Es ist eine der wichtigsten Aufgaben unserer globalisierten Welt, dafür zu sorgen, dass unsere Gesellschaften nicht auseinanderdriften, sondern ein Gemeinschaftsgefühl erhalten bleibt. Das ist auch der Grund, warum wir uns um Integration bemühen müssen. Sie ist die Voraussetzung dafür, dass wir miteinander und nicht nebeneinanderher leben.
Den Zusammenhang zwischen Zuwanderung und Integration haben wir in der Vergangenheit nicht ausreichend berücksichtigt. Migration und Integration sind aber zwei Seiten ein und derselben Medaille. Diese Erkenntnis hat sich auch auf europäischer Ebene durchgesetzt und ist im Europäischen Migrationspakt festgehalten, den die Staats- und Regierunschefs auf dem Europäischen Rat Mitte Oktober 2008 angenommen haben. Damit sind wir einen großen Schritt vorangekommen.
Die deutsche Integrationspolitik war lange geprägt durch pragmatisches Improvisieren. Dass dieser Ansatz nur bedingt erfolgreich war, zeigen die Integrationsdefizite, die wir heute insbesondere in der zweiten und dritten Migrantengeneration haben. Die geringe Bildungsbeteiligung von Personen mit Migrationshintergrund ist alarmierend: Weit weniger Personen mit Migrationshintergrund als Deutsche besuchen weiterführende Schulen, 9,6 Prozent haben keinen allgemeinen Schulabschluss und 39 Prozent keinen beruflichen Abschluss.[4] Die Mutlikulturalität von Stadteilen wie Berlin-Neukölln mag zwar charmant sein, wir dürfen aber nicht zulassen, dass sich dort Menschen in Parallelgesellschaften abschotten.
Andere Industriestaaten haben eigene Erfahrungen mit Zuwanderung gemacht. Insgesamt stehen wir aber alle vor ähnlichen Voraussetzungen und haben erkannt, dass wir Integration nicht als gegeben hinnehmen können, sondern Integration ein generationenübergreifender Prozess ist, der von Zuwanderern und Aufnahmegesellschaft einiges an Mühen abverlangt.
Wie eine Studie des amerikanischen Harvard Professors Robert Putnam[5] zeigt, wirkt sich Vielfalt auf Gemeinschaften zunächst einmal negativ aus. Sie kann auf kurze Sicht zu weniger sozialem Zusammenhalt führen. Das für ein gemeinschaftliches Zusammenleben so wichtige Vertrauen muss in kulturell und ethnisch vielfältigen Gruppen erst wachsen. Die Studie zeigt aber auch, dass sich auf lange Sicht neue Formen der Solidarität basierend auf einer neuen und weitergehenden gemeinsamen Identität entwickeln können. Ich teile die Ansicht Putnams, dass es eine der großen Herausforderungen unserer modernen Gesellschaften ist, dieses neues „Wir-Gefühl“ entstehen zu lassen.
Für den gesellschaftlichen Zusammenhalt heterogener Gruppen spielen gemeinsame Werte eine bedeutende Rolle. Hierbei geht es um bürgerschaftliche Werte, um die Rechte und Pflichten, die uns Teil einer Gesellschaft werden lassen. Es geht um Demokratie und Freiheit, und es geht darum, dass wir eine gemeinsame Identität herausbilden. Wir müssen eine Basis des Zusammenlebens finden, auf der einerseits niemand seine eigene Identität aufgeben muss, andererseits aber unsere Identitäten offen genug sind, um uns aufeinander einzustellen.
Integration setzt in unserer freiheitlichen Ordnung nicht voraus, dass Zuwanderer ihre eigene Herkunft, Identität und Religion beim Betreten unseres Landes gewissermaßen an der Garderobe abgeben. Integration ist für Zuwanderer wie auch für das Aufnahmeland die Chance, zu dem, was man schon hat, etwas Neues hinzuzugewinnen. Das geht jedoch nur, wenn sich die Zuwanderer auf die alltäglichen Lebensbedingungen und die Wertevorstellungen in ihrer neuen Heimat einlassen. Die Fähigkeit, sich in der Sprache des Aufnahmelandes auszudrücken, ist hierfür eine entscheidende, wenn auch nicht die einzige Voraussetzung.
Aufgabe der Integrationspolitik ist es, die Menschen zusammenzuführen und ihnen gleiche Rechte und Chancen zu ermöglichen. Fairer und gleichberechtigter Zugang zu Bildung und Arbeitsmarkt spielen dabei eine wesentliche Rolle. Wir haben dazu ein Integrationskonzept entwickelt, dass sich am Prozess der Zuwanderung orientiert. Es beginnt mit Maßnahmen der Vorintegration im Herkunftsland und begleitet die Zuwanderer nach ihrer Ankunft in Deutschland – im Idealfall bis hin zur Einbürgerung. Die wichtigste Integrationsmaßnahme des Bundes ist der Integrationskurs. In einem flächendeckenden System aus Sprach- und Orientierungskursen schaffen wir die Voraussetzungen, dass Zuwanderer die Chancen, die dieses Land bietet, besser nutzen können. Innerhalb von fast vier Jahren haben bereits 500.000 Zuwanderer an einem Integrationskurs teilgenommen. Der Bund wendet 155 Millionen Euro aus seinem Haushalt für die Integrationskurse auf. Das ist mehr als in anderen Ländern.
Die Bundeskanzlerin, Frau Dr. Merkel, hat Integration zu einem Schwerpunkt ihrer Regierungsarbeit erklärt. Dass dies nicht nur ein Lippenbekenntnis war, zeigen die zahlreichen Initiativen von Bund, Ländern, Kommunen und Zivilgesellschaft, die wir seitdem begonnen haben. Mit dem Integrationsgipfel und der Deutschen Islam Konferenz haben wir Dialogstrukturen geschaffen, in denen Mehrheitsgesellschaft und Migranten miteinander und nicht übereinander reden. Ich bin der festen Überzeugung, dass wir damit auf einem guten Weg sind. Nur durch Offenheit und Dialog können wir die Menschen von unseren Werten und der Ernsthaftigkeit unserer Unterstützung überzeugen. Die positive Resonanz und das Interesse, das wir von unseren europäischen Partnern erhalten haben, bestätigt das. Ich würde mich freuen, wenn unsere Integrationsmaßnahmen dem einen oder anderen unserer europäischen Partnerländer als Vorbild dienen könnten.
Wir müssen unsere Erfahrungen austauschen und voneinander lernen. In Zeiten der medialen Vernetzung und der grenzüberschreitenden Mobilität können wir uns nicht mehr darauf beschränken, Herausforderungen national lösen zu wollen. Unilaterale Entscheidungen bringen uns häufig nicht mehr weit.
Migration und Integration sind strategische Zukunftsthemen, die uns national wie international beschäftigten und deren Bedeutung mit wachsender Mobilität noch weiter zunehmen wird. Deswegen sind Projekte wie die Internationale Metropolis Konferenz wichtig. Sie sind die Grundlage für einen internationalen Austausch, der in unserer globalen Welt unverzichtbar ist.
[1] M. Kundera, Die Weltliteratur – How we read one another, in: The New Yorker, 8 Januar 2007, S. 28.
[2] Zitiert nach AFP Pressemeldung vom 10. September 2008.
[3] 2006: 153.000; 2007 voraussichtl.: 140.000.
[4] Unter den Personen ohne Migrationshintergrund haben 1,5% keinen allgemeinen Schulabschluss und 23,2% keinen beruflichen Abschluss.
[5] Robert D. Putnam, E Pluribus Unum: Diversity and Community in the Twenty-first Century. The 2006 Johan Skytte Prize Lecture, in: Scandinavian Political Studies, Volume 30, No. 2, S. 137, 138 f.
